作者：左曉棟，中國科學技術大學公共事務學院教授
近日，海南省互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、海南省數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)了《海南自由貿易港數(shù)據(jù)出境管理清單（負面清單）（2024版）》（以下簡稱《負面清單》），現(xiàn)就所發(fā)布文件的相關內容進行解讀。
一、編制背景
2023年9月28日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦發(fā)布了《規(guī)范和促進數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定（征求意見稿）》。其第七條提出：“自由貿易試驗區(qū)可自行制定本自貿區(qū)需要納入數(shù)據(jù)出境安全評估、個人信息出境標準合同、個人信息保護認證管理范圍的數(shù)據(jù)清單……”。該規(guī)定對《關于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境 加大吸引外商投資力度的意見》中的“一般數(shù)據(jù)清單”做出調整，創(chuàng)新性地提出建立數(shù)據(jù)出境負面清單制度的設想。在統(tǒng)籌安全與發(fā)展思想的指引下，為擴大制度性對外開放，海南省互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室當即組織力量對《負面清單》開始研究，并及時將有關情況報告海南省委省政府。
2024年3月22日，《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》正式發(fā)布后，在海南省互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的統(tǒng)籌領導和國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調機制、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、國家數(shù)據(jù)局等部門的支持指導下，以及海南省數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調機制框架下，海南省互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室聯(lián)合海南省數(shù)據(jù)局，研究制定了《負面清單》，經國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調機制會議審議，并通過國家網(wǎng)信辦、國家數(shù)據(jù)局備案。
二、編制思路
一是以重要數(shù)據(jù)識別為文件起草重點和政策制定空間。相關部委已出臺專門性的行業(yè)重要數(shù)據(jù)識別指導文件的，與其保持一致。根據(jù)《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》的授權以及現(xiàn)有政策實踐來看，識別、管控重要數(shù)據(jù)出境仍為各自貿區(qū)在統(tǒng)籌安全與發(fā)展前提下實現(xiàn)便利化數(shù)據(jù)跨境流動的首要任務之一。同時，考慮到重要數(shù)據(jù)分布于不同行業(yè)的天然特征，與部委文件保持一致，既具備科學性，也符合我國的制度安排。
二是緊密結合海南特色產業(yè)，如種業(yè)、深海、航空航天、免稅等?！敦撁媲鍐巍凡粩M面面俱到，也不是將行政區(qū)域內的所有重要數(shù)據(jù)均列入其中，而是面向對外貿易，只涉及行政區(qū)域內企業(yè)收集掌握的數(shù)據(jù)。同時，考慮到對海南自貿港已經確定了一批重點產業(yè)，《負面清單》注重體現(xiàn)對這些產業(yè)的促進作用，對這些產業(yè)進行了單獨列舉。
三是以自由流動為一般，以禁止或限制流動為例外。重要數(shù)據(jù)識別以國標GB/T 43697-2024《數(shù)據(jù)安全技術 數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》為基礎，確對總體國家安全觀中任一方面國家安全有影響的，方列為重要數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)則為一般數(shù)據(jù)。
四是響應國家對海南自貿港對接國際高標準推進制度型開放的政策要求，《負面清單》在《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》規(guī)定基礎上，對旅游業(yè)、免稅業(yè)等行業(yè)的個人信息閾值進行不同程度的調整。個人信息閾值的放開堅持以行業(yè)特征、個人信息類別、安全風險可能性、安全風險后果等為依據(jù)，將具體的安全出境要求予以科學量化，從而體現(xiàn)擴大制度性開放的海南自貿港優(yōu)勢。
五是，處理好與國家秘密信息、核心數(shù)據(jù)管理政策，及其他政策要求間的關系。國家秘密信息、核心數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)不納入《負面清單》管理；國家法律法規(guī)和行業(yè)主管監(jiān)管部門另有涉及數(shù)據(jù)跨境流動管理規(guī)定的，從其規(guī)定。
三、清單亮點
作為中國最大的經濟特區(qū)、唯一的中國特色自由貿易港，海南在我國對外開放中發(fā)揮著重要的窗口作用?；诖耍Ｄ献再Q港數(shù)據(jù)出境負面清單的設計堅持以統(tǒng)籌安全與發(fā)展為原則，以擴大對外開放、建立便利化的數(shù)據(jù)跨境流動傳輸機制為重要任務，以促進貿易、投資、跨境資金、人員進出、運輸來往五個“自由流動”為基本目標，從而體現(xiàn)出海南自貿港“對外開放新高地”的戰(zhàn)略定位。相較于國內其他自貿區(qū)發(fā)布的數(shù)據(jù)出境清單，海南自貿港數(shù)據(jù)出境負面清單具有以下幾處亮點：
明確商業(yè)航天產業(yè)重要數(shù)據(jù)。海南作為擁有我國目前唯一商業(yè)航天發(fā)射場，致力于打造國際一流、市場化運營的航天發(fā)射場系統(tǒng)。為緊跟中央給予海南的產業(yè)機遇，實現(xiàn)自貿港產業(yè)升級，《負面清單》對商業(yè)航天產業(yè)的重要數(shù)據(jù)進行了明確劃分，并將根據(jù)航天行業(yè)發(fā)展、國家戰(zhàn)略需求和國際形勢變化定期評估并更新。一是涉及國外衛(wèi)星遙感、導航定位與地球觀測數(shù)據(jù)，即衛(wèi)星獲取的高分辨率遙感影像數(shù)據(jù)、特定區(qū)域的連續(xù)地球觀測數(shù)據(jù)。二是包括與境外航天機構開展技術合作過程中產生的商業(yè)數(shù)據(jù)，即民用無人駕駛航空器適航審定、運行許可以及飛行活動監(jiān)管的重要數(shù)據(jù)。三是提出航天行業(yè)相關企業(yè)和機構應當建立健全數(shù)據(jù)分類分級制度，定期評估數(shù)據(jù)出境安全風險，確保數(shù)據(jù)出境活動合法合規(guī)。
制定旅游與免稅產業(yè)最簡清單?！敦撁媲鍐巍反_定“按照產業(yè)目錄進行重要數(shù)據(jù)分類”的基本思路，根據(jù)數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則對重要數(shù)據(jù)進行歸納，進一步加強保障海南省旅游業(yè)、免稅業(yè)敏感數(shù)據(jù)的隱私性和完整性。一是涉及免稅商品流量、物流等反映經濟運行情況的數(shù)據(jù)，包括各口岸、免稅店銷售規(guī)模和流量數(shù)據(jù)、重要商品進出口數(shù)據(jù)、免稅商品倉儲和物流鏈條數(shù)據(jù)、跨境物流通道和節(jié)點運行數(shù)據(jù)。二是涉及在免稅店安防監(jiān)控、顧客身份識別、通關驗證等過程中，采集的涉及人臉特征、證件信息等敏感信息的視頻圖像數(shù)據(jù)，包括重點區(qū)域安防監(jiān)控記錄、顧客身份核驗影像、購物全流程監(jiān)控數(shù)據(jù)、通關證件采集記錄、異常行為預警數(shù)據(jù)等。三是涉及個人信息類重要數(shù)據(jù)，個人信息閾值的放開堅持以行業(yè)特征、個人信息類別、安全風險可能性、安全風險后果等為依據(jù)，其中具體參考依據(jù)有《促進與規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》、各自貿區(qū)數(shù)據(jù)出境負面清單和《關于防止受關注國家獲取美國人大量敏感個人數(shù)據(jù)和美國政府相關數(shù)據(jù)的行政命令》。
數(shù)據(jù)特征清晰化，海南戰(zhàn)略特色化?！敦撁媲鍐巍吠ㄟ^場景化、字段級的設計模式，對適用主體、適用情形、術語定義進行闡明，清晰數(shù)據(jù)子類以及數(shù)據(jù)的基本特征與描述，為方便企業(yè)實際操作制定了一份能夠精準體現(xiàn)海南省在國家戰(zhàn)略布局中獨特地位和區(qū)域特色的數(shù)據(jù)清單。一是結合各自貿區(qū)現(xiàn)已發(fā)布的數(shù)據(jù)出境清單，基于海南自貿港產業(yè)實踐，細化每個產業(yè)的數(shù)據(jù)子類，清晰化數(shù)據(jù)的基本特征與描述。二是對各產業(yè)清單的適用主體、適用情形、術語定義進行闡明，與國家已有數(shù)據(jù)監(jiān)管框架相適配。三是按照需要數(shù)據(jù)出境評估，以及需要個人信息出境標準合同條款、個人信息保護認證兩種情形劃分清單設計框架，國家秘密信息、核心數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)不納入《負面清單》管理，國家法律法規(guī)和行業(yè)主管監(jiān)管部門另有涉及數(shù)據(jù)跨境流動管理規(guī)定的，從其規(guī)定。這些舉措既確保了數(shù)據(jù)安全，又促進了制度型開放，不僅為海南省的特色行業(yè)提供了政策支持，也為海南自貿港的國際化發(fā)展注入了新動力。
四、后續(xù)實施
海南自貿港數(shù)據(jù)出境管理清單的發(fā)布，將進一步優(yōu)化已有的營商環(huán)境，更好的發(fā)揮對外開放新高地的戰(zhàn)略優(yōu)勢，助力海南省經濟高質量發(fā)展?？紤]到政策的落地實施，將對海南自貿港能否在統(tǒng)籌安全與發(fā)展的基礎上，建立自由、便利的數(shù)據(jù)跨境傳輸機制產生決定性影響。為此，在后續(xù)實施的過程中，海南自貿港將做好以下幾項工作：
一是加強宣介。海南省互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等相關部門后續(xù)將針對《負面清單》舉行一系列培訓班，增強轄內企業(yè)合規(guī)意識，使企業(yè)更好地遵循數(shù)據(jù)跨境流動安全管理制度。
二是助力打造服務體系。目前，多數(shù)企業(yè)缺少數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)合規(guī)專業(yè)知識。有必要在政府推動下打造面向中小微企業(yè)的數(shù)據(jù)出境第三方社會服務體系，以合理價格、集約方式為自貿區(qū)內企業(yè)提供數(shù)據(jù)分類分級、數(shù)據(jù)安全風險評估、數(shù)據(jù)出境安全評估咨詢、數(shù)據(jù)安全認證咨詢等服務，將企業(yè)從繁重的合規(guī)壓力中解放出來。
三是完善本省數(shù)據(jù)跨境流動安全管理相關流程，建立面向社會的答疑制度和咨詢服務體系，便利企業(yè)的申報與備案。在此基礎上，建立企業(yè)主動聲明和政府部門通知雙結合的機制。由企業(yè)自行對是否掌握清單上數(shù)據(jù)作出聲明，政府部門定期組織抽查。凡與聲明不符且有數(shù)據(jù)出境行為的，根據(jù)《網(wǎng)絡安全》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》相關條款進行處罰。
四是與商務部門等相關委辦局建立聯(lián)動機制。根據(jù)《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》的要求，由相關部門告知企業(yè)是否為重要數(shù)據(jù)處理者，故擬與省內相關委辦局合作建立對重要數(shù)據(jù)處理者的通知程序。
五是探索技術支撐機制。目前在實踐中，數(shù)據(jù)出境安全監(jiān)管工作重點還主要是事前審批，對跨境流動的事中事后缺少關注；既有手段也主要停留在材料分析階段，以技術手段主動發(fā)現(xiàn)非法跨境流動安全風險的能力尚不夠。隨著數(shù)據(jù)跨境流動活動的增多，地方最終需要承擔起至少一部分數(shù)據(jù)出境安全評估任務，這也對地方的技術能力提出了較高要求。因此，海南將趁早布局，建立本地區(qū)數(shù)據(jù)非法跨境流動的監(jiān)測平臺，盡快著手開展相關技術能力的建設。